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中国义务教育未来几年的改革方向:打破不公平和不均衡,向城乡学生提供公平受教育的机会
 


 

中国义务教育未来几年的改革方向:打破不公平和不均衡,向城乡学生提供公平受教育的机会

 

  作为实施“十一五”规划的最后一年和《国家中长期教育改革和发展规划纲要》启动实施的第一年。2010 年无疑是中国教育发展的“关键年”。帮助国家教育部门谋划、落实好新形势下教育改革的任务,意义重大且深远。为此,全国人大常委会办公厅将关于促进义务教育均衡发展的建议确定为重点处理建议,并交由全国人大教科文卫委员会负责督办,积极推动这一难题的有效解决。7 月,教育部出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020 年)》(以下简称《规划纲要》),将促进义务教育均衡发展提升为战略性任务的高度。
    在历史与现实的多重阻碍面前,人们对义务教育均衡问题反映最强烈的,在于接受教育尤其是优质教育的机会、接受教育的质量等方面仍存在很大差异。而这种差异集中体现在城乡之间、地区之间、学校之间、群体之间教育资源配置的不均衡。
      我国长期实行的是城乡二元分割的经济结构,这种城市优先的资源配置的方式,使教育资源,乃至其他文化、经济资源都向城市集中。

  从20 世纪50 年代开始,由政府倾力打造的重点学校制度至今仍在许多地方盛行。当时国家在教育资源极其匮乏的情形下,为了快出人才、早出人才的目标,推出了一批重点中小学,在师资配备、经费保障、办学条件、教学管理上都给予了许多明确的倾向性政策。这一“效率优先,兼顾公平”的公共政策导向在早期计划经济时期对我国人才培养发挥了一定的积极作用,但是随着我国社会经济的不断进步,愈发暴露出弊端,加剧了学校之间教育资源分配的不公,并由此引发严重的“择校热”和高昂的择校费。在周洪宇看来,如今学校间义务教育发展的不均衡一定程度上也是国家公共政策不公所致。

  均衡化发展需要解决的还有政府职能的“缺位”问题。虽然我国义务教育法明确规定,义务教育均衡发展要按照“国务院领导,盛自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制”去推动。但在现行分税制财政体制下,义务教育经费主要靠县区政府自行解决,而有些县区不发达地区就是“吃饭”财政,不可能有更多的钱投入义务教育,这里就出现了事权与财权不统一的问题,客观上造成了政府职能在义务教育投入上的缺位,最直接的表现就是政府对义务教育投入不足。

  面对上述诸多不利因素,我国当前的教育发展方式已经处于转变的关键时期,转变的重点是要设立公平优先,兼顾效率的国家义务教育基本政策,给所有人尽可能地提供均等、优质的公共教育服务。

  补齐“短板”是关键

  义务教育法虽然明确规定,义务教育阶段不准收劝择校费,教育部门对此也是三令五申,但长期以来,大中城市,动辄数以万计的“择校费”违法收取现象,非但没有杜绝,反而愈演愈烈。北京师范大学教育管理学院对北京市中小学择校情况的调查结果显示,“择校费”是目前城市义务教育阶段收费的“大头”,其单笔费用平均超过2 万元。

  周洪宇告诉本刊记者,义务教育阶段不愿学区内就近入学,跨区择校收取择校费是得到一些地方教育部门认可的,对于这些费用,有的地方是“学校上交教育行政部门80%,20% 用作自身发展。”

  但是据了解,由于这部分择校费,既没有纳入同级政府财政预算,更没有纳入审计范围,学校的财务收支状况也从未向公众公开过,因此其很快成为滋生教育腐败的温床。

  为此,教育部《规划纲要》对义务教育择校问题提出根本出路,明确提出要建立健全义务教育均衡发展保障机制。在9 月27 日全国人大教科文卫委员会召开的重点处理建议办理情况座谈会上,唐天标副主任委员则提出,要把解决城市“择校”等义务教育阶段突出问题与建立促进义务教育均衡发展长效机制结合起来。

  11 月初,教育部再次有所“动作”,发布指导意见,针对治理择校提出10项措施,内容从规范招生入学秩序、完善招生入学政策,到加快薄弱学校建设、合理配置师资力量、共享优质教育资源等,招招直击择校问题要害。

  分析“择校费”屡禁不止的原因,其根源在于政府对义务教育体系资源配置的失当。按照教育常态的规律,公办学校提供的是基本的公共服务,如果有更高的要求,可以选择到民办学校。但是一直以来, 政府都在花很大力量重点打造一批公办学校,造成公共教育资源分配失衡,而民办学校又缺乏发展的空间,其结果就是导致“有钱、有权群体进入了最好的公办学校”,扰乱了公平的教育秩序。

  教育就像“木桶原理”,木桶是否漏水,不是取决于最长的板,而是取决于最短的板。政府今后的工作重点是把“最短的板”拉长,把最薄弱的学校办好, 让所有的公办学校基本处于同一水平。

  在教育投入上要多一些‘雪中送炭’,少一些‘锦上添花多’。改革的一个重点就是要把农民家门口的学校办好,把城市弱势人群的学校办好,这也是解决择校问题的关键和基础。

  现实中存在这样一种现象:中低收入群体对义务教育均衡发展的呼声很高,希望孩子不受歧视地接受公平的教育。但一些高收入阶层则不满足于自己的孩子接受的只是均衡的义务教育。这种对教育的不同需求,在客观上也构成了对义务教育均衡发展的一大阻力。

  对此,均衡化改革的另一个重点是要放开义务教育的市场,提供选择性、多元化的教育资源配置,把民办教育的腿拉长,为学生和家长创造更多选择的机会。让有钱、有权的家庭,以及有更高需求的群体选择民办学校,这样就可以让政府有限的资源更多地用来推进教育公平。

  统一义务教育标准在提交的议案建议中,许多全国人大代表们强调,义务教育均衡化发展存在诸多难点,但关键是要建立并实施义务教育阶段办学的“国家标准”,实现义务教育水平的整体提高。

  不能有的学校富丽堂皇,而有的却破破烂烂。有一些地方的中小学电梯、空调一应俱全,有的重点小学还建有体育馆、艺术馆和科技馆,配套设施堪称豪华,相比之下,有些中小学校舍却十分破旧,甚至存在严重的安全隐患。

  为此,义务教育阶段的学校在“硬件”基础设施建设上应建立国家统一标准,防止学校两级分化严重。在“硬件”均衡之外,解决师资均衡化被视为实现义务教育均衡化的重要一环。《规划纲要》对此提出的治本之策是加快薄弱学校改造,实行县(区)域内教师、校长交流制度。

  据了解,此前,在一些省市领导的重点推进下,一些地区的义务教育均衡化已经取得了一定进展。如上海率先实行教师待遇均衡,义务教育阶段的老师工资统一标准,一律由上海市财政拿钱。沈阳市全面实施的中小学干部教师流动制度也颇具代表性,它打破了教师“从一而终”的职业生涯模式,使教师从“学校人”转变成“职业人”,有助于校际文化的交流和教育理念、方法的创新。学校的品质是由教师决定的,有好的教师、好的校长就有好学校。下一步制度设计的成败,取决于地方配套执行机制是否能跟上。配套机制内容除了为交流教师在收入、住宿、交通上提供充分的保障之外,还要在职称评定上有所考虑。要将交流的经历作为教师个人未来晋升的必备条件,更好地调动教师交流的积极性。

  同时,为了防止优质学校“有所保留”,对于交流的教师人员应确定结构比例,初级、中级、高级教师比例要明确,应让更多骨干教师参与交流,真正发挥整个机制的实效。 将教师的管理权限收回到县(区),由县(区)教育行政部门统一聘任,统一管理人事、工资,统一配置师资,学校之间师资力量就容易出现均衡。现在多数情况下,教师是由学校来招,人事权在学校,受到的限制会多一些。建议改革教师人事制度,实行“无校籍管理”。有必要将教师全部由单位人变为系统人,将更便于优化组合,按需设岗,科学管理,也会为教师的定期流动创造条件。

  监督问责机制需跟进

  一系列政策的出台表明解决义务教育均衡的路径已经明确,但是对于政策的效果能否如期所愿,接受采访的全国人大常委会委员和代表们仍心存疑虑。这可是政府管理部门和教育行政部门领导的一次“自我革命”。五年之后,要看他们自己的子女是否能做到在家门口读书,率先做到不择校。政策的落实还有赖于地方教育主管领导观念的转变,倘若缺乏地方推进义务教育均衡发展的实质性举措相配合,那么2012 年实现区域内初步均衡的前景预期不容乐观。

  委员和代表们的担忧并非毫无根据。我国义务教育法明确了各级政府对义务教育的投入责任,但现实中一些地方义务教育经费使用和管理中的“乱象”令人震惊。

  关键是目前的问责机制还不健全。现在的教育督导部门都设在政府内部,附属地方教育局,这种“既当裁判,又当运动员”监督模式,其效果并不理想。健全独立的监督体系是推动当前教育均衡发展各项措施落实到位的重要手段。义务教育是政府公共服务职能的重要内容,均衡化目标的实现不仅是教育部门一家的事,它需要多部门的密切配合。在周洪宇看来,实行教育问责制,应当加强人大对教育、财政、人事等多部门的监督。他建议对于教育的违法违规现象,应直接问责到个人。

  教育均衡化应该像节能减排一样,也要有“硬指标”。对于同一城市市区域内的生源均衡义务教育经费投入、公办学校的优秀教师比等应有一个均衡发展系数和标准。同一区域内的学校差距不能高于这个标准,一旦超过,教育主管部门负责人就应改受到惩罚、被问责。希望今后能够真正做到谁违法谁承担责任;谁违规必受处罚。

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